중일전쟁·태평양 전쟁 시기 일본은 조선, 대만과 같은 식민지와 중국 및 동남아 여러 점령지에서 여성들을 동원하여 ‘위안부’로 삼았다. 또한 일본 정부는 여성들을 모집·동원과 함께 이들의 이동을 신중하고 은밀하게 진행시키고자 노력하였다.

일본 정부는 국제 사회가 ‘위안부’제도를 인신매매와 같이 본다는 사실을 의식하여 국경을 넘어 다닐 수밖에 없는 ‘위안부’에게 여권을 발행하지 않았다. 하지만 군 내부에서는 ‘위안부’가 반드시 필요하다고 보아 ‘위안부’와 위안소 업자의 이동을 보장하는 신분증명서를 발급했다.

또한 신분증명서를 가지고 일본의 점령지를 넘어 다니는[도항(渡航)] 인원을 매달 통계 내어 파악하고 있었다. 즉 ‘위안부’는 일본 정부와 군대에 의해 제도적으로, 철저하게 통제당하면서 식민지와 전장, 새로운 점령지 등을 오갔다.